河北省地方公路建设征地拆迁补偿安置费的暂行规定
作者:法律资料网 时间:2024-06-16 22:03:53 浏览:9099
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河北省地方公路建设征地拆迁补偿安置费的暂行规定
河北省地方公路建设征地拆迁补偿安置费的暂行规定
河北省人民政府
第一条 根据《河北省土地管理条例》第四十三条的规定，制定本暂行规定。
第二条 本暂行规定适用于本省境内地方投资的县级以上（含县级，下同）公路建设用地（包括新建、改建和养护工程，以及取土、挖砂、采石用地），乡级以下公路用地的补偿、安置费标准，由县级人民政府规定。
第三条 各级交通部门应按规定，向县、市计委（计经委）、土地管理局申请批准公路用地计划指标。
第四条 县境内地方公路用地，必须按照《河北省土地管理条例》规定的程序和审批权限，报经批准后方可施工。
跨地、县地方公路建设用地，可根据批准的设计文件，由用地单位提出申请，按照国家建设征用土地的批准权限，预批用地控制数后方可施工。工程竣工验收以前，必须全部办完征地手续。否则，按违法占地处理。
第五条 县级以上地方公路工程需征用集体所有土地的，用地单位必须支付土地补偿费。
（一）土地补偿费标准：征用集体所有耕地以及果园、 苇塘、鱼塘、藕塘，按其年产值的四倍计算。征用林地（林木除外）和其他非耕地，按当地中等耕地年产值的二倍计算。
（二）年产值的计算，按县统计局统计年报资料中被征地乡的产值核算。具体计算方法按《河北省土地管理条例》第四十一条第二款执行。
（三）被征用土地附着物（如青苗、林木、果树、房屋及其他设施等）的补偿标准，按当地省辖市人民政府（地区行署）有关规定执行。
（四）占用无使用单位的国有土地，实行无偿划拨；占用有使用单位的国有土地，实行有偿划拨。其补偿标准按当地省辖市、县（市）人民政府的规定执行。
第六条 县级以上地方公路建设，用地单位支付土地补偿费外，还应支付安置补助费。
（一）征用耕地以及果园、苇塘、鱼塘、藕塘，每个需要安置的农业人口的安置补助费，按土地年产值的二倍计算。
（二）需要安置的农业人口数，按《河北省土地管理条例》第四十二条第一款规定的方法计算。
（三）征用没有收益的土地不支付安置补助费。
第七条 县级以上地方公路建设需临时占用集体所有土地的补偿标准，按《河北省土地管理条例》第四十四条执行。
第八条 县级以上地方公路建设征用城市郊区、工矿区、县城城关的菜地，除支付土地补偿费、安置补助费外，还应向当地市、县土地管理局缴纳新菜地开发建设基金。其标准为：征用城市（含工矿区）菜地，每亩二千元以内；征用县城城关菜地，每亩一千元以内。
第九条 县以上地方公路建设征用耕地，其耕地占用税统一按每平方米二元计征。
第十条 凡在《河北省公路管理条例》第二十六条规定范围内的违章建筑（包括房屋、电缆、管道及一切设施），废弃建筑物，以及开始协商征地方案后抢建的建筑物，抢栽的林木，一律不予补偿。
第十一条 县级以上地方公路建设征地，可按有关规定由县、市土地管理局统一承办，并实行费用包干。
第十二条 本暂行规定自发布之日起施行。由省土地管理局负责解释。
1987年10月21日
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内容提要: 刑事诉讼制度的改革和发展， 对传统的刑事辩护理论提出了挑战。根据裁判者是否参与的标准，辩护可以区分为“自然意义上的辩护”和“法律意义上的辩护”。根据近年来刑事证据制度发展和量刑制度改革的实际进程，中国刑事辩护逐步具有了包括“无罪辩护”、“量刑辩护”和“程序性辩护”在内的多元化辩护形态。基于辩护律师与被追诉者之间所具有的委托代理关系，应当重视被追诉者直接行使辩护权的必要性，允许其自行行使会见权和阅卷权。
一、引言
2011年8月，立法部门向全社会公布了刑事诉讼法修正案草案的文本，对刑事辩护制度提出了初步改革方案。对于这些涉及律师法律地位、法律援助、会见、阅卷、调查、申请变更强制措施、申请排除非法证据等诸多方面的立法设想，法学界和律师界给予了肯定。至少，有关律师法与刑事诉讼法相互冲突的问题，在这些草案中大体上得到了解决。
早在2007年，全国人大常委会对律师法做出了修改，为解决辩护律师的“会见难”、“阅卷难”和“调查难”等问题做出了一些立法努力。但由于律师法在现行法律位阶中居于“组织法”的层面，与作为“基本法”的刑事诉讼法存在着明显的制度冲突，因此，律师法有关律师会见、阅卷、调查等方面的新规定，在司法实践中并没有得到有效的实施。而在这次公布的刑诉法修正案草案中，诸如辩护律师“持三证无障碍会见”、“在审查起诉阶段查阅指控材料”、“在开庭前查阅案卷材料”等程序设计，初步得到了确立。不仅如此，立法部门确认了律师在侦查阶段的“辩护人”身份，扩大了法律援助的适用范围，强调辩护律师在会见时可以向被追诉者“核实有关证据”，明确辩护律师可以申请法院、检察机关调取那些有利于被告人的证据材料……这些制度设计对于维护被追诉者的辩护权，确保律师的有效辩护，无疑将具有积极的意义。
当然，围绕着辩护制度的改革，也存在一些不同的观点。例如，对于看守所安排律师会见“至迟不得超过48小时”的规定、对于律师在三类案件中会见在押嫌疑人须经侦查人员“许可”的规定、对于有利于被告人的证据材料不能随案移送的问题以及对于辩护人就三类无罪证据有义务告知刑事追诉机构的问题，律师界和法学界都提出了异议。尤其是对刑法第306条在司法实践中的滥用以及由此引发的辩护律师职业风险问题，修正案草案似乎并没有提出有针对性的解决方案，律师界对此甚至提出了较为强烈的批评。
本文拟以辩护制度的改革为背景，对这一制度所涉及的几个基本理论问题发表初步的看法。首先，根据裁判者是否参与的标准，本文将辩护区分为“自然意义上的辩护”和“法律意义上的辩护”，并据此提出了改革审判前的诉讼构造和重塑职业伦理的思路。其次，根据近年来刑事证据制度发展和量刑制度改革的实际进程，本文认为中国刑事辩护逐步具有了包括“无罪辩护”、“量刑辩护”和“程序性辩护”在内的多元化辩护形态。再次，基于辩护律师与被追诉者之间所具有的委托代理关系，本文将辩护权的权利主体设定为律师与被追诉者，尤其是强调被追诉者直接行使辩护权的重要性，对于会见权和阅卷权的行使方式，提出了新的理论见解。
二、刑事辩护的双重意义
按照传统的刑事诉讼理论，刑事辩护是指那些受到刑事控告的人针对检控方的犯罪指控，为证明自己的无罪或罪轻所进行的辩解活动。其中，被告人通过律师或其他人的帮助而进行的辩护，属于“辩护人辩护”；被告人在没有其他人帮助的情况下自行实施的辩护，属于“自行辩护”。而根据辩护人的来源，辩护人辩护又可以被区分为“律师辩护”与“非律师辩护”。其中的“律师辩护”则可以被进一步区分为“委托辩护”与“指定辩护”。
应当说，这种对刑事辩护的类型化分析并没有什么不当之处。刑事辩护发生的前提确实是有刑事指控的存在，辩护的目的也是将刑事指控予以削弱或者推翻。但是，这种对刑事辩护的界定却忽略了一个重要因素：辩护方与作为第三方的裁判者的关系。其实，刑事诉讼之所以被称为“诉讼”，就是因为其中既要有大体上可以平等对抗的控辩双方，也要有一种居于中立地位的裁判者。在没有裁判者参与的“诉讼活动”中，那种由控诉、辩护和裁判所组成的三方诉讼构造并不存在，而只能形成一种由刑事追诉机构与被追诉者所组成的二方构造。而这种“二方构造”并不具有基本的“诉讼形态”，而只能带有行政处罚程序的性质。[1]这是因为，这种“诉讼活动”要么根本不存在任何裁判者的参与，要么是侦查官员、检控官员事实上在充当着裁判者，从而使得指控者与裁判者完全合而为一了。于是，我们不得不面对这样一个实际的问题：在没有第三方参与的所谓“诉讼活动”中，嫌疑人、被告人所进行的申辩或防御活动真的属于“辩护活动”吗？
或许，有人会认为，在指控者与裁判者合而为一的“诉讼活动”中，嫌疑人、被告人完全可以从事辩护活动，也可以提出各种诉讼主张和辩护意见，只不过这种申请和辩护一般不会发生实质性法律效果罢了。然而，按照德国法学家拉德布鲁赫的观点，“假如原告本身就是法官，那只有上帝才能充当辩护人”。[2]换言之，在没有裁判者参与的“诉讼活动”中，被告人的辩护是不会有其存在空间的。毕竟，无论是否有辩护律师的参与，也无论这种辩护是否具有说服力，这种辩护活动都无法发挥直接的辩护效果。因为在这一“辩护活动”中，裁判者并不保持中立和超然的地位，而与案件的结局有直接的利害关系，对于被告方的诉讼主张无法保持客观对待和认真倾听的态度；无论是被告人还是辩护律师，辩护意见越有力量，就会与裁判者的预断和倾向性意见发生严重的抵触，最终带来更为消极的辩护效果，而那种服从和配合的辩护方在这种裁判者面前，则会得到更大的实惠。
考虑到中立裁判者参与诉讼活动的重要性，我们将辩护做以下两种类型的区分：在没有裁判者参与的诉讼活动中，被告方针对刑事指控所进行的申辩活动，属于“自然意义上的辩护”；而在中立裁判者参与的诉讼活动中，被告人及其辩护律师为削弱或者推翻刑事指控所进行的防御活动，则属于“法律意义上的辩护”。
当然，“自然意义上的辩护”也不失其为一种辩护活动。社会学、心理学的研究表明，任何一个有理性的人在面临刑事指控时，都会有一种进行防御和辩解的本能欲望，并会做出各种申辩行为。但是，在没有中立第三方参与的情况下，这种申辩注定是不会发生任何法律效果的。毕竟，“自然意义上的辩护”很难削弱指控的效果，更不可能造成指控的推翻；提出此种辩护的被告人也有可能提出各种程序上的申请或申辩意见，但侦查人员或公诉方要么不予置评，要么直接驳回。
“自然意义上的辩护”的最典型样本，莫过于嫌疑人在审判前阶段所作的各种辩护活动。由于不存在中立的第三方和裁判者，无论是侦查还是审查起诉都是在公安机关或检察机关直接控制下进行的。也无论是各种旨在剥夺嫌疑人人身自由的强制措施，还是那些可能导致嫌疑人隐私权和人格尊严遭受侵犯的强制性侦查行为，都是由检察机关、公安机关自行授权、自行决定下实施的。对于辩护律师的会见、调查、阅卷以及有关变更强制措施的申请，一律都是由公安机关或者检察机关自行作出裁决，而几乎不可能提交中立的司法官员加以裁决和救济。在这种带有行政治罪性质的“诉讼”活动中，除非侦查官员、检控官员自己愿意采取某种诉讼行动，否则，无论是嫌疑人的申辩还是辩护律师的交涉，都很难发生实质性法律效果。当然，对于那些在侦查阶段接受嫌疑人委托并为其提供法律帮助的律师，现行刑事诉讼法就连“辩护人”的头衔都没有赋予他们，而只是将它们称为“为嫌疑人提供法律帮助的律师”。这实际等于承认这种侦查阶段是不可能有“辩护人”的存在空间的，律师所进行的活动也算不上“辩护活动”，而最多不过是为将来的辩护活动所作的一点提前准备而已。
与“自然意义上的辩护”不同，“法律意义上的辩护”是指被告方在中立裁判者面前所进行的防御和辩解活动。由于有中立的司法官员作为裁判者参与诉讼活动，被告方的所有辩护活动就有了最基本的倾听者和审查者，作为检控方的侦查官员和检控官员就不具有裁判者的身份，而多多少少具有申请者或指控者的诉讼角色。由于诉讼活动具备这种基本的“诉讼形态”，被告方与检控方就有可能成为一对“控辩双方”，并为说服裁判者接受本方主张而进行各种抗辩和交涉活动。因此，即使是那些明显倾向于刑事追诉的裁判者，也不会明目地张胆站在检控方的立场上，不给被告方任何实质的辩护机会。当然，即使是在裁判者参与诉讼活动的情况下，辩护空间的大小和辩护有效性的强弱，也在很大程度上取决于裁判者独立性和中立性的高低。而一个不具备最起码的中立性的裁判者，或许本身就等于检控方的延伸和帮手，都不成其为真正意义上的“裁判者”。
无论如何，要使刑事辩护活动发生实质性的效果，被告方就只能在作为第三方的裁判者面前进行各种辩护活动。事实上，辩护方无论是提出各类程序性申请，还是针对侦查、公诉、审判的合法性提出程序异议，都只能在裁判者面前进行，并直接向裁判者提出。被告人及其辩护律师所进行的所有辩护活动，只有在裁判者亲自参与的情况下才具有法律上的意义。
由此可见，所谓“法律意义上的辩护”，其实就是被告方为推翻或者削弱检控方的犯罪指控，在作为裁判者的法庭面前所作的辩解和交涉活动，其目的在于说服裁判者接受本方的辩护意见。从形式上看，辩护方通过参与刑事诉讼过程，与公诉方进行各种举证、质证和辩论活动，从而最终达到削弱或者推翻公诉方指控的结果。但从实质上看，被告方要达到推翻或者削弱检控方指控的目标，就必须说服作为裁判者的法庭接受其诉讼主张，从而对法庭的裁判结论施加自己积极的影响。因此，刑事辩护成功的标志并不仅仅在于将检控方的指控加以驳倒，而更重要地在于说服裁判者，使其在裁判结论中接受或者容纳本方的辩护意见。
这种对“自然意义上的辩护”与“法律意义上的辩护”的区分，说明了建立完整的“诉讼形态”的重要性。这对我们重新思考刑事审判前程序的改革，是有重要启发意义的。在中国刑事审判前程序中，由于不存在中立的第三方，法院基本不参与侦查和审查起诉活动，因此，所谓的“法律意义上的辩护”并不存在。今后，随着中国司法体制改革的逐步推进，在审判前程序中构建一种司法审查机制，将是一项重大的司法改革课题。通过确保一种中立司法官员（可以称之为“预审法官”或者“侦查法官”）的参与，可以在那些涉及限制、剥夺公民基本权利的事项上，确立一种司法令状主义的审批机制。这种司法审批可以适用到诸如拘留、逮捕、羁押延长、搜查、扣押、监听等强制性侦查措施上面。同时，遇有侦查人员、检察官剥夺律师诉讼权利的场合，律师应有权向这种司法官员申请司法救济。例如，对于侦查人员、看守所剥夺律师会见权，对于公诉人剥夺律师阅卷权，对于有关单位或个人拒绝律师调查请求的，律师都可以向司法官员提出申请，由该司法官员发布有关的司法令状，以便做出强制性的命令，责令侦查人员、看守所满足律师的会见请求，责令公诉人满足律师的阅卷要求，责令有关单位或个人接受律师的调查取证行为，或者直接出庭作证。[3]
这种对“法律意义上的辩护”的重新界定，对于重新构建律师的职业伦理，尤其是重新调整辩护律师与法院之间的关系，也具有重要的理论指导意义。在现行刑事司法制度中，刑事法官并没有将辩护律师视为“法律职业共同体”，对其诉讼权利要么采取不闻不问的态度，要么进行直接的限制或剥夺。应当说，如何促使法院尊重辩护律师的辩护权，理性地看待辩护律师的辩护意见，这确实是一个值得关注的重要问题。但不容忽视的是，辩护律师不尊重法庭，没有将刑事法官当做需要说服和对话的一方，甚至采取一种“政治演说式的辩护”，将法庭当做一种向公众发表观点的场所，这也是一种十分危险的倾向。这会导致本方的诉讼主张不被采纳，也无助于维护委托人的合法权益。需要强调的是，刑事辩护的目的不仅仅在于发表本方的辩护意见，而更在于说服法官接受这种辩护意见。为了有效地与法官展开法律对话，辩护律师应当遵守一种特殊的职业伦理。具体而言，辩护律师应当对法庭保持基本的尊重，而不能有藐视法庭的言行；辩护律师应当始终面向裁判者进行有理有据的申辩和论证，而不应面向旁听者发表演讲；律师应当通过法庭这一途径表达本方的辩护意见，而不应将正在争议的案件诉诸新闻媒体，不应通过社会舆论对司法裁判者施加压力；辩护律师应当使用与法官相同的理论、案例、政策和思维方式，来形成本方的辩护思路，如可以援引最高法院法官的学术观点，援引最高法院指导性案例对相似案件的裁判理由和裁判结论；对法院的裁判不服，辩护律师可以通过审级制度向上法院提出上诉，争取在审级制度范围内获得有效的司法救济……
三、程序性辩护和量刑辩护的兴起
在传统的刑事诉讼理论中，刑事辩护主要被界定为一种为追求无罪或罪轻之结局而展开的辩护活动。这种对刑事辩护概念的界定，着重强调了“实体性辩护”的重要性，而没有将“程序性辩护”视为一种独立的辩护形态，更没有对“实体性辩护”本身做进一步的区分，因此，无法反映刑事辩护的实际情况，无助于律师根据案件的具体情况确立不同的辩护思路。
随着中国刑事司法改革的逐步推进，审判制度和证据规则都发生了深刻的变化，刑事辩护的空间也随之有所扩展。那种以推动实体法实施为核心的辩护理念，已经无法对中国的辩护实践做出富有说服力的解释，那种对刑事辩护的理论界定也不足以包容越来越丰富的辩护形态。因此，无论是刑事司法改革还是刑事辩护的实践，都呼唤着一种新的辩护形态理论。
2010年，由两高三部颁布的两部刑事证据规定正式生效实施，这标志着中国的刑事证据规则首次以司法解释的形式得到确立。根据《非法证据排除规定》，被告人及其辩护人提出排除非法证据申请的，法院应当中止案件的实体审理活动，专门对这一程序争议做出裁决。特别是对被告人供述的合法性问题，法院经过初步审查，确认对侦查行为的合法性存有疑问的，就可以启动正式的听证程序。届时，公诉方需要对侦查行为的合法性承担举证责任，为此可以出示全部讯问笔录、播放录音录像资料以及传召侦查人员等出庭作证。由此，一种以审查侦查行为合法性为目的的司法裁判机制逐步确立起来，我们可以将其称为“程序性裁判”[4]
这种旨在审查侦查程序合法性的程序性裁判机制，在刑诉法修正案草案中也得到了确立。作为一种可以预期的结果，未来的刑事诉讼法将正式确立这种独立于实体性裁判的裁判形态。在这种“程序性裁判”过程中，被告人属于侦查行为合法性之诉的发动者，具有“程序性原告”的身份，而侦查人员则成为“程序性被告”，这一诉讼所要解决的是侦查行为是否合法以及有关证据应否排除的问题。辩护律师为此所展开的辩护活动，并不是要直接追求法院作出无罪或者罪轻的结果，而是促使法院宣告某一侦查行为无效，否定公诉方某一证据的证据能力。结果，在侦查行为的合法性以及公诉方证据是否具有证据能力问题上，辩护律师往往与公诉方具有不同的诉讼立场，并发生直接的诉讼对抗活动。对于这种新的辩护形态，我们可以称之为“程序性辩护”。[5]
在刑事证据规则正式颁行之后，另一项重大的刑事司法改革也在全国范围内开始推行。两高三部颁布实施了《量刑程序规范指导意见》，确立了一种“相对独立的量刑程序”，使得“量刑被纳入法庭审理程序”之中。在中国的刑事审判过程中，无论是在法庭调查还是在法庭辩论环节，都出现了“定罪审理”与“量刑审理”的程序分离。于是，对同一个刑事案件，法院先要对被告人是否构成犯罪的问题进行法庭审理，然后再对被告人的量刑问题启动司法裁判程序。对于这种以解决量刑问题为目的的法庭审理活动，我们可以称之为“量刑裁判”。[6]
在这种量刑裁判过程中，公诉方可以提出量刑建议，被害方可以提出量刑意见，辩护律师也可以有针对性地提出本方的量刑意见。为形成量刑辩护的思路，律师可以对公诉方、被害方提出的量刑情节进行审核，也可以通过会见、阅卷、调查等途径发现新的量刑情节，并最终就量刑种类和量刑幅度提出本方的量刑观点。在庭审中，律师还可以通过举证、质证和辩论论证本方的量刑情节，并运用这些量刑情节来论证某一量刑方案。很显然，这种从量刑情节角度所展开的辩护活动，并不是要推翻公诉方的犯罪指控，而是为了说服法院选择较轻的量刑种类和量刑幅度，使被告人尽可能受到宽大的刑事处罚。对于这类辩护活动，我们可以称之为“量刑辩护”[7]。
教育部
教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见
教基［2005］9号
各省、自治区、直辖市教育厅（教委），新疆生产建设兵团教育局：
上世纪末，我国实现了基本普及九年义务教育的宏伟目标，从根本上保障了广大儿童少年接受义务教育的权益。近年来，党中央、国务院把农村教育作为教育工作的重中之重，明确提出新增教育经费主要用于农村的要求，组织实施国家西部地区“两基”攻坚计划、“农村中小学现代远程教育工程”和实行资助贫困家庭学生就学的“两免一补”政策，有力地促进着我国区域之间、城乡之间义务教育的均衡发展。各地也积极采取措施，努力缩小义务教育发展中的差距。
由于我国仍处于社会主义初级阶段，各地经济社会发展不平衡，城乡二元结构矛盾突出，尽管近年来各地义务教育都有了新的发展，但城乡之间、地区之间、学校之间的差距依然存在，在一些地方和有些方面还有扩大的趋势，成为义务教育发展中需要高度关注的问题。为了进一步推进义务教育均衡发展，现就有关工作提出如下意见。
一、统一思想认识，把推进义务教育均衡发展摆上重要位置
1.各级教育行政部门要从实践“三个代表”重要思想和落实科学发展观的高度，充分认识推进义务教育均衡发展在构建社会主义和谐社会中的重要作用，把这项工作作为实现“两基”之后义务教育发展的一项重要任务，研究提出本地区推进义务教育均衡发展的目标任务、实施步骤和政策措施，并纳入当地教育改革与发展的总体规划。当前，要切实贯彻落实“巩固、深化、提高、发展”的工作方针，把义务教育工作重心进一步落实到办好每一所学校和关注每一个孩子健康成长上来，有效遏制城乡之间、地区之间和学校之间教育差距扩大的势头，积极改善农村学校和城镇薄弱学校的办学条件，逐步实现义务教育的均衡发展。
2.各级教育行政部门要在积极争取政府及有关部门的大力支持，建立和完善保障义务教育均衡发展的公共财政体制的同时，立足于本职工作，通过制定和完善各项教育政策措施，努力推进义务教育均衡发展；要在认真组织实施国家各项重大义务教育工程和项目的同时，把工作的着力点放在推进县（市、区）域内义务教育均衡发展上来，并力争在更大范围内逐步推进；要在促进义务教育整体发展的同时，把提高农村学校教育质量和改造城镇薄弱学校放在更加重要的位置；要在落实义务教育均衡发展总体要求的同时，坚持实事求是，因地制宜，创造出符合当地实际的有效做法和经验，有条件的地区也要同时推进学前教育和高中阶段教育的均衡发展。
二、采取积极措施，逐步缩小学校办学条件的差距
3.省级教育行政部门要根据国家有关规定和当地实际情况，制订或完善本地区义务教育阶段学校办学条件基本要求。各县（市、区）对本地办学条件低于基本要求的薄弱学校，要制定限期改造计划，集中力量加快薄弱学校改造进程，尽快使辖区内薄弱学校逐年减少。要充分发挥具有优质教育资源的公办学校的辐射、带动作用，采取与薄弱学校整合、重组、教育资源共享等方式，促进薄弱学校的改造。要适应各地加快推进城镇化建设、调整乡村建制和人口变动等新的形势，合理配置好公共教育资源，在新建、扩建和改建学校时，适当调整和撤销一批生源不足、办学条件差、教育质量低的薄弱学校，并解决好人口集中的乡镇、县城及周边学校的大班额问题。
4．各级教育行政部门要在当地政府统一领导下，会同各有关部门，优先保障推进义务教育均衡发展所需资金。要切实落实教育经费“三个增长”和新增教育经费主要用于农村的要求，在经费投入上对薄弱学校的改造采取倾斜政策，城市教育费附加要优先用于薄弱校改造。
5．省级教育行政部门要会同有关部门，进一步调整教育经费支出结构，重点支持农村地区、贫困地区、少数民族地区的义务教育发展，加大对经济困难地区的教育专项转移支付，督促辖区内中小学生均公用经费基本标准和预算内生均公用经费拨款标准的落实。同时，县级要加强对各项教育经费的统筹，千方百计加大对农村学校和城镇薄弱学校的投入，切实改善农村学校和城镇薄弱学校的办学条件。
6.坚持义务教育阶段公办学校免试就近入学，并采取切实措施加快推进义务教育均衡发展，加强依法治教力度，进一步规范办学行为，有效遏制义务教育阶段择校之风蔓延的势头。义务教育阶段公办学校不得举办或变相举办重点学校。具有优质教育资源的公办学校不得改为民办或以改制为名实行高收费。各级教育行政部门要正确引导各类优质学校在全面实施素质教育、加强师资队伍建设、努力提高教育质量等方面发挥表率作用，严禁在硬件建设上相互攀比。
三、统筹教师资源，加强农村学校和城镇薄弱学校师资队伍建设
7.县级教育行政部门要依法履行对农村中小学教师的资格认定、招聘录用、职务评聘、培养培训、调配交流和考核等管理职能，加强辖区内教师资源的统筹管理和合理配置。要严格按照有关规定，保质保量地为所有中小学配齐合格教师。核定教师编制时要向农村学校倾斜，新增教师要优先满足农村学校、城镇薄弱学校的需求。要采取各种有效措施，建立区域内骨干教师巡回授课、紧缺专业教师流动教学、城镇教师到农村学校任教服务期等项制度，积极引导超编学校的富余教师向农村缺编学校流动，切实解决农村学校教师不足及整体水平不高的问题。要采取有力措施，实现同一区域同类教师工资待遇基本相同，并逐步提高农村中小学教师在高级专业职务聘任和表彰奖励中的比例，努力改善在农村地区工作的教师待遇。
8.各地要努力增加教师培训经费，加强农村学校、城镇薄弱学校骨干教师培训工作。要组织师范院校、普通高等学校和教师培训机构，加大对农村学校、城镇薄弱学校教师的培训力度。要探索新的培训方式和手段，积极推进农村中小学现代远程教育工程和教师网联计划，充分发挥现代信息技术和计算机网络在教师培训中的作用，增强培训的针对性、实效性和广泛性。帮助农村学校、城镇薄弱学校建立校本研修制度。采取积极有效措施，稳定农村学校、城镇薄弱学校骨干教师队伍。
四、建立有效机制，努力提高每一所学校的教育教学质量
9.各地要把全面推进素质教育、全面提高教育质量作为推进义务教育均衡发展的根本任务，在制定政策、配置资源、安排资金时，要优先保障提高教育教学质量的需要。要积极创造条件，保证所有学校按照义务教育课程方案要求开齐课程，并达到教学基本要求。所有学校都要认真执行国家课程计划，不得挤占音乐、体育、美术和社会实践等课时。要面向全体学生，采取各种措施对学习困难学生给予更多的帮助，努力使所有学生共同进步。
10.各级教育行政部门要逐步建立规范化、科学化、制度化的义务教育教学质量监测评估体系和教学指导体系。要组织督学和有关专家定期对学校的教育教学质量进行督导检查。要组织教研人员和优秀教师对一些教育教学质量较低的学校进行业务指导，必要时可选派有经验的教育行政干部、校长到这些学校工作，尽快改变其落后面貌。
11.各地要把大力发展现代远程教育作为推进义务教育均衡发展的重要措施来抓，加大教育资源开发和整合的力度，促进义务教育优质资源的共享。要大力推动现代教育技术在教学中的应用，中西部地区要先行普及以教学光盘应用为主的多媒体辅助教学，全面提高农村学校的教师素质和教育教学质量。
五、落实各项政策，切实保障弱势群体学生接受义务教育
12.各地要切实落实国家资助贫困家庭学生的各项政策。要认真做好农村义务教育阶段免费教科书政府采购工作，努力降低成本，确保按时发放，同一区域内应使用相同质量版本的教材。建立有效机制，切实落实对农村义务教育阶段贫困家庭学生免除杂费和提供必要寄宿生生活补助的经费。
13.要以公办学校为主，认真做好进城务工农民子女义务教育工作，切实落实收费“一视同仁”的政策。要加强对以接受进城务工农民子女为主的民办学校的扶持和管理。地方各级教育行政部门和学校要有针对性地采取措施，及时解决进城务工农民托留在农村的“留守儿童”在思想、学习、生活等方面存在的问题和困难。
14.要切实将残疾儿童少年义务教育纳入“两基”攻坚和巩固提高工作之中，不断提高残疾儿童少年义务教育普及程度。要优先保证农村残疾儿童少年享受“两免一补”政策，努力改善特殊教育学校办学条件。
六、建立监测评估体系，切实推进义务教育均衡发展
15．县级教育行政部门要建立和完善义务教育均衡发展的监测制度，定期对辖区内义务教育学校间的差距进行监测和分析，并以适当方式予以公布，接受社会监督。
16．国家教育督导团将建立义务教育均衡发展督导评估制度，研究制定督导评估指标体系，对各地义务教育均衡发展状况进行评估，对地方各级人民政府推动义务教育均衡发展的工作开展督导检查，将评估检查结果作为评价地方教育工作的重要指标。各省、自治区、直辖市人民政府督导部门要把义务教育均衡发展作为督导评估县级人民政府教育工作的重要内容，其督导评估结果要作为考核主要领导干部政绩的重要内容和进行表彰奖励的依据。
二○○五年五月二十五日
一、引言
2011年8月，立法部门向全社会公布了刑事诉讼法修正案草案的文本，对刑事辩护制度提出了初步改革方案。对于这些涉及律师法律地位、法律援助、会见、阅卷、调查、申请变更强制措施、申请排除非法证据等诸多方面的立法设想，法学界和律师界给予了肯定。至少，有关律师法与刑事诉讼法相互冲突的问题，在这些草案中大体上得到了解决。
早在2007年，全国人大常委会对律师法做出了修改，为解决辩护律师的“会见难”、“阅卷难”和“调查难”等问题做出了一些立法努力。但由于律师法在现行法律位阶中居于“组织法”的层面，与作为“基本法”的刑事诉讼法存在着明显的制度冲突，因此，律师法有关律师会见、阅卷、调查等方面的新规定，在司法实践中并没有得到有效的实施。而在这次公布的刑诉法修正案草案中，诸如辩护律师“持三证无障碍会见”、“在审查起诉阶段查阅指控材料”、“在开庭前查阅案卷材料”等程序设计，初步得到了确立。不仅如此，立法部门确认了律师在侦查阶段的“辩护人”身份，扩大了法律援助的适用范围，强调辩护律师在会见时可以向被追诉者“核实有关证据”，明确辩护律师可以申请法院、检察机关调取那些有利于被告人的证据材料……这些制度设计对于维护被追诉者的辩护权，确保律师的有效辩护，无疑将具有积极的意义。
当然，围绕着辩护制度的改革，也存在一些不同的观点。例如，对于看守所安排律师会见“至迟不得超过48小时”的规定、对于律师在三类案件中会见在押嫌疑人须经侦查人员“许可”的规定、对于有利于被告人的证据材料不能随案移送的问题以及对于辩护人就三类无罪证据有义务告知刑事追诉机构的问题，律师界和法学界都提出了异议。尤其是对刑法第306条在司法实践中的滥用以及由此引发的辩护律师职业风险问题，修正案草案似乎并没有提出有针对性的解决方案，律师界对此甚至提出了较为强烈的批评。
本文拟以辩护制度的改革为背景，对这一制度所涉及的几个基本理论问题发表初步的看法。首先，根据裁判者是否参与的标准，本文将辩护区分为“自然意义上的辩护”和“法律意义上的辩护”，并据此提出了改革审判前的诉讼构造和重塑职业伦理的思路。其次，根据近年来刑事证据制度发展和量刑制度改革的实际进程，本文认为中国刑事辩护逐步具有了包括“无罪辩护”、“量刑辩护”和“程序性辩护”在内的多元化辩护形态。再次，基于辩护律师与被追诉者之间所具有的委托代理关系，本文将辩护权的权利主体设定为律师与被追诉者，尤其是强调被追诉者直接行使辩护权的重要性，对于会见权和阅卷权的行使方式，提出了新的理论见解。
二、刑事辩护的双重意义
按照传统的刑事诉讼理论，刑事辩护是指那些受到刑事控告的人针对检控方的犯罪指控，为证明自己的无罪或罪轻所进行的辩解活动。其中，被告人通过律师或其他人的帮助而进行的辩护，属于“辩护人辩护”；被告人在没有其他人帮助的情况下自行实施的辩护，属于“自行辩护”。而根据辩护人的来源，辩护人辩护又可以被区分为“律师辩护”与“非律师辩护”。其中的“律师辩护”则可以被进一步区分为“委托辩护”与“指定辩护”。
应当说，这种对刑事辩护的类型化分析并没有什么不当之处。刑事辩护发生的前提确实是有刑事指控的存在，辩护的目的也是将刑事指控予以削弱或者推翻。但是，这种对刑事辩护的界定却忽略了一个重要因素：辩护方与作为第三方的裁判者的关系。其实，刑事诉讼之所以被称为“诉讼”，就是因为其中既要有大体上可以平等对抗的控辩双方，也要有一种居于中立地位的裁判者。在没有裁判者参与的“诉讼活动”中，那种由控诉、辩护和裁判所组成的三方诉讼构造并不存在，而只能形成一种由刑事追诉机构与被追诉者所组成的二方构造。而这种“二方构造”并不具有基本的“诉讼形态”，而只能带有行政处罚程序的性质。[1]这是因为，这种“诉讼活动”要么根本不存在任何裁判者的参与，要么是侦查官员、检控官员事实上在充当着裁判者，从而使得指控者与裁判者完全合而为一了。于是，我们不得不面对这样一个实际的问题：在没有第三方参与的所谓“诉讼活动”中，嫌疑人、被告人所进行的申辩或防御活动真的属于“辩护活动”吗？
或许，有人会认为，在指控者与裁判者合而为一的“诉讼活动”中，嫌疑人、被告人完全可以从事辩护活动，也可以提出各种诉讼主张和辩护意见，只不过这种申请和辩护一般不会发生实质性法律效果罢了。然而，按照德国法学家拉德布鲁赫的观点，“假如原告本身就是法官，那只有上帝才能充当辩护人”。[2]换言之，在没有裁判者参与的“诉讼活动”中，被告人的辩护是不会有其存在空间的。毕竟，无论是否有辩护律师的参与，也无论这种辩护是否具有说服力，这种辩护活动都无法发挥直接的辩护效果。因为在这一“辩护活动”中，裁判者并不保持中立和超然的地位，而与案件的结局有直接的利害关系，对于被告方的诉讼主张无法保持客观对待和认真倾听的态度；无论是被告人还是辩护律师，辩护意见越有力量，就会与裁判者的预断和倾向性意见发生严重的抵触，最终带来更为消极的辩护效果，而那种服从和配合的辩护方在这种裁判者面前，则会得到更大的实惠。
考虑到中立裁判者参与诉讼活动的重要性，我们将辩护做以下两种类型的区分：在没有裁判者参与的诉讼活动中，被告方针对刑事指控所进行的申辩活动，属于“自然意义上的辩护”；而在中立裁判者参与的诉讼活动中，被告人及其辩护律师为削弱或者推翻刑事指控所进行的防御活动，则属于“法律意义上的辩护”。
当然，“自然意义上的辩护”也不失其为一种辩护活动。社会学、心理学的研究表明，任何一个有理性的人在面临刑事指控时，都会有一种进行防御和辩解的本能欲望，并会做出各种申辩行为。但是，在没有中立第三方参与的情况下，这种申辩注定是不会发生任何法律效果的。毕竟，“自然意义上的辩护”很难削弱指控的效果，更不可能造成指控的推翻；提出此种辩护的被告人也有可能提出各种程序上的申请或申辩意见，但侦查人员或公诉方要么不予置评，要么直接驳回。
“自然意义上的辩护”的最典型样本，莫过于嫌疑人在审判前阶段所作的各种辩护活动。由于不存在中立的第三方和裁判者，无论是侦查还是审查起诉都是在公安机关或检察机关直接控制下进行的。也无论是各种旨在剥夺嫌疑人人身自由的强制措施，还是那些可能导致嫌疑人隐私权和人格尊严遭受侵犯的强制性侦查行为，都是由检察机关、公安机关自行授权、自行决定下实施的。对于辩护律师的会见、调查、阅卷以及有关变更强制措施的申请，一律都是由公安机关或者检察机关自行作出裁决，而几乎不可能提交中立的司法官员加以裁决和救济。在这种带有行政治罪性质的“诉讼”活动中，除非侦查官员、检控官员自己愿意采取某种诉讼行动，否则，无论是嫌疑人的申辩还是辩护律师的交涉，都很难发生实质性法律效果。当然，对于那些在侦查阶段接受嫌疑人委托并为其提供法律帮助的律师，现行刑事诉讼法就连“辩护人”的头衔都没有赋予他们，而只是将它们称为“为嫌疑人提供法律帮助的律师”。这实际等于承认这种侦查阶段是不可能有“辩护人”的存在空间的，律师所进行的活动也算不上“辩护活动”，而最多不过是为将来的辩护活动所作的一点提前准备而已。
与“自然意义上的辩护”不同，“法律意义上的辩护”是指被告方在中立裁判者面前所进行的防御和辩解活动。由于有中立的司法官员作为裁判者参与诉讼活动，被告方的所有辩护活动就有了最基本的倾听者和审查者，作为检控方的侦查官员和检控官员就不具有裁判者的身份，而多多少少具有申请者或指控者的诉讼角色。由于诉讼活动具备这种基本的“诉讼形态”，被告方与检控方就有可能成为一对“控辩双方”，并为说服裁判者接受本方主张而进行各种抗辩和交涉活动。因此，即使是那些明显倾向于刑事追诉的裁判者，也不会明目地张胆站在检控方的立场上，不给被告方任何实质的辩护机会。当然，即使是在裁判者参与诉讼活动的情况下，辩护空间的大小和辩护有效性的强弱，也在很大程度上取决于裁判者独立性和中立性的高低。而一个不具备最起码的中立性的裁判者，或许本身就等于检控方的延伸和帮手，都不成其为真正意义上的“裁判者”。
无论如何，要使刑事辩护活动发生实质性的效果，被告方就只能在作为第三方的裁判者面前进行各种辩护活动。事实上，辩护方无论是提出各类程序性申请，还是针对侦查、公诉、审判的合法性提出程序异议，都只能在裁判者面前进行，并直接向裁判者提出。被告人及其辩护律师所进行的所有辩护活动，只有在裁判者亲自参与的情况下才具有法律上的意义。
由此可见，所谓“法律意义上的辩护”，其实就是被告方为推翻或者削弱检控方的犯罪指控，在作为裁判者的法庭面前所作的辩解和交涉活动，其目的在于说服裁判者接受本方的辩护意见。从形式上看，辩护方通过参与刑事诉讼过程，与公诉方进行各种举证、质证和辩论活动，从而最终达到削弱或者推翻公诉方指控的结果。但从实质上看，被告方要达到推翻或者削弱检控方指控的目标，就必须说服作为裁判者的法庭接受其诉讼主张，从而对法庭的裁判结论施加自己积极的影响。因此，刑事辩护成功的标志并不仅仅在于将检控方的指控加以驳倒，而更重要地在于说服裁判者，使其在裁判结论中接受或者容纳本方的辩护意见。
这种对“自然意义上的辩护”与“法律意义上的辩护”的区分，说明了建立完整的“诉讼形态”的重要性。这对我们重新思考刑事审判前程序的改革，是有重要启发意义的。在中国刑事审判前程序中，由于不存在中立的第三方，法院基本不参与侦查和审查起诉活动，因此，所谓的“法律意义上的辩护”并不存在。今后，随着中国司法体制改革的逐步推进，在审判前程序中构建一种司法审查机制，将是一项重大的司法改革课题。通过确保一种中立司法官员（可以称之为“预审法官”或者“侦查法官”）的参与，可以在那些涉及限制、剥夺公民基本权利的事项上，确立一种司法令状主义的审批机制。这种司法审批可以适用到诸如拘留、逮捕、羁押延长、搜查、扣押、监听等强制性侦查措施上面。同时，遇有侦查人员、检察官剥夺律师诉讼权利的场合，律师应有权向这种司法官员申请司法救济。例如，对于侦查人员、看守所剥夺律师会见权，对于公诉人剥夺律师阅卷权，对于有关单位或个人拒绝律师调查请求的，律师都可以向司法官员提出申请，由该司法官员发布有关的司法令状，以便做出强制性的命令，责令侦查人员、看守所满足律师的会见请求，责令公诉人满足律师的阅卷要求，责令有关单位或个人接受律师的调查取证行为，或者直接出庭作证。[3]
这种对“法律意义上的辩护”的重新界定，对于重新构建律师的职业伦理，尤其是重新调整辩护律师与法院之间的关系，也具有重要的理论指导意义。在现行刑事司法制度中，刑事法官并没有将辩护律师视为“法律职业共同体”，对其诉讼权利要么采取不闻不问的态度，要么进行直接的限制或剥夺。应当说，如何促使法院尊重辩护律师的辩护权，理性地看待辩护律师的辩护意见，这确实是一个值得关注的重要问题。但不容忽视的是，辩护律师不尊重法庭，没有将刑事法官当做需要说服和对话的一方，甚至采取一种“政治演说式的辩护”，将法庭当做一种向公众发表观点的场所，这也是一种十分危险的倾向。这会导致本方的诉讼主张不被采纳，也无助于维护委托人的合法权益。需要强调的是，刑事辩护的目的不仅仅在于发表本方的辩护意见，而更在于说服法官接受这种辩护意见。为了有效地与法官展开法律对话，辩护律师应当遵守一种特殊的职业伦理。具体而言，辩护律师应当对法庭保持基本的尊重，而不能有藐视法庭的言行；辩护律师应当始终面向裁判者进行有理有据的申辩和论证，而不应面向旁听者发表演讲；律师应当通过法庭这一途径表达本方的辩护意见，而不应将正在争议的案件诉诸新闻媒体，不应通过社会舆论对司法裁判者施加压力；辩护律师应当使用与法官相同的理论、案例、政策和思维方式，来形成本方的辩护思路，如可以援引最高法院法官的学术观点，援引最高法院指导性案例对相似案件的裁判理由和裁判结论；对法院的裁判不服，辩护律师可以通过审级制度向上法院提出上诉，争取在审级制度范围内获得有效的司法救济……
三、程序性辩护和量刑辩护的兴起
在传统的刑事诉讼理论中，刑事辩护主要被界定为一种为追求无罪或罪轻之结局而展开的辩护活动。这种对刑事辩护概念的界定，着重强调了“实体性辩护”的重要性，而没有将“程序性辩护”视为一种独立的辩护形态，更没有对“实体性辩护”本身做进一步的区分，因此，无法反映刑事辩护的实际情况，无助于律师根据案件的具体情况确立不同的辩护思路。
随着中国刑事司法改革的逐步推进，审判制度和证据规则都发生了深刻的变化，刑事辩护的空间也随之有所扩展。那种以推动实体法实施为核心的辩护理念，已经无法对中国的辩护实践做出富有说服力的解释，那种对刑事辩护的理论界定也不足以包容越来越丰富的辩护形态。因此，无论是刑事司法改革还是刑事辩护的实践，都呼唤着一种新的辩护形态理论。
2010年，由两高三部颁布的两部刑事证据规定正式生效实施，这标志着中国的刑事证据规则首次以司法解释的形式得到确立。根据《非法证据排除规定》，被告人及其辩护人提出排除非法证据申请的，法院应当中止案件的实体审理活动，专门对这一程序争议做出裁决。特别是对被告人供述的合法性问题，法院经过初步审查，确认对侦查行为的合法性存有疑问的，就可以启动正式的听证程序。届时，公诉方需要对侦查行为的合法性承担举证责任，为此可以出示全部讯问笔录、播放录音录像资料以及传召侦查人员等出庭作证。由此，一种以审查侦查行为合法性为目的的司法裁判机制逐步确立起来，我们可以将其称为“程序性裁判”[4]
这种旨在审查侦查程序合法性的程序性裁判机制，在刑诉法修正案草案中也得到了确立。作为一种可以预期的结果，未来的刑事诉讼法将正式确立这种独立于实体性裁判的裁判形态。在这种“程序性裁判”过程中，被告人属于侦查行为合法性之诉的发动者，具有“程序性原告”的身份，而侦查人员则成为“程序性被告”，这一诉讼所要解决的是侦查行为是否合法以及有关证据应否排除的问题。辩护律师为此所展开的辩护活动，并不是要直接追求法院作出无罪或者罪轻的结果，而是促使法院宣告某一侦查行为无效，否定公诉方某一证据的证据能力。结果，在侦查行为的合法性以及公诉方证据是否具有证据能力问题上，辩护律师往往与公诉方具有不同的诉讼立场，并发生直接的诉讼对抗活动。对于这种新的辩护形态，我们可以称之为“程序性辩护”。[5]
在刑事证据规则正式颁行之后，另一项重大的刑事司法改革也在全国范围内开始推行。两高三部颁布实施了《量刑程序规范指导意见》，确立了一种“相对独立的量刑程序”，使得“量刑被纳入法庭审理程序”之中。在中国的刑事审判过程中，无论是在法庭调查还是在法庭辩论环节，都出现了“定罪审理”与“量刑审理”的程序分离。于是，对同一个刑事案件，法院先要对被告人是否构成犯罪的问题进行法庭审理，然后再对被告人的量刑问题启动司法裁判程序。对于这种以解决量刑问题为目的的法庭审理活动，我们可以称之为“量刑裁判”。[6]
在这种量刑裁判过程中，公诉方可以提出量刑建议，被害方可以提出量刑意见，辩护律师也可以有针对性地提出本方的量刑意见。为形成量刑辩护的思路，律师可以对公诉方、被害方提出的量刑情节进行审核，也可以通过会见、阅卷、调查等途径发现新的量刑情节，并最终就量刑种类和量刑幅度提出本方的量刑观点。在庭审中，律师还可以通过举证、质证和辩论论证本方的量刑情节，并运用这些量刑情节来论证某一量刑方案。很显然，这种从量刑情节角度所展开的辩护活动，并不是要推翻公诉方的犯罪指控，而是为了说服法院选择较轻的量刑种类和量刑幅度，使被告人尽可能受到宽大的刑事处罚。对于这类辩护活动，我们可以称之为“量刑辩护”[7]。
教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见
教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见
教基［2005］9号
各省、自治区、直辖市教育厅（教委），新疆生产建设兵团教育局：
上世纪末，我国实现了基本普及九年义务教育的宏伟目标，从根本上保障了广大儿童少年接受义务教育的权益。近年来，党中央、国务院把农村教育作为教育工作的重中之重，明确提出新增教育经费主要用于农村的要求，组织实施国家西部地区“两基”攻坚计划、“农村中小学现代远程教育工程”和实行资助贫困家庭学生就学的“两免一补”政策，有力地促进着我国区域之间、城乡之间义务教育的均衡发展。各地也积极采取措施，努力缩小义务教育发展中的差距。
由于我国仍处于社会主义初级阶段，各地经济社会发展不平衡，城乡二元结构矛盾突出，尽管近年来各地义务教育都有了新的发展，但城乡之间、地区之间、学校之间的差距依然存在，在一些地方和有些方面还有扩大的趋势，成为义务教育发展中需要高度关注的问题。为了进一步推进义务教育均衡发展，现就有关工作提出如下意见。
一、统一思想认识，把推进义务教育均衡发展摆上重要位置
1.各级教育行政部门要从实践“三个代表”重要思想和落实科学发展观的高度，充分认识推进义务教育均衡发展在构建社会主义和谐社会中的重要作用，把这项工作作为实现“两基”之后义务教育发展的一项重要任务，研究提出本地区推进义务教育均衡发展的目标任务、实施步骤和政策措施，并纳入当地教育改革与发展的总体规划。当前，要切实贯彻落实“巩固、深化、提高、发展”的工作方针，把义务教育工作重心进一步落实到办好每一所学校和关注每一个孩子健康成长上来，有效遏制城乡之间、地区之间和学校之间教育差距扩大的势头，积极改善农村学校和城镇薄弱学校的办学条件，逐步实现义务教育的均衡发展。
2.各级教育行政部门要在积极争取政府及有关部门的大力支持，建立和完善保障义务教育均衡发展的公共财政体制的同时，立足于本职工作，通过制定和完善各项教育政策措施，努力推进义务教育均衡发展；要在认真组织实施国家各项重大义务教育工程和项目的同时，把工作的着力点放在推进县（市、区）域内义务教育均衡发展上来，并力争在更大范围内逐步推进；要在促进义务教育整体发展的同时，把提高农村学校教育质量和改造城镇薄弱学校放在更加重要的位置；要在落实义务教育均衡发展总体要求的同时，坚持实事求是，因地制宜，创造出符合当地实际的有效做法和经验，有条件的地区也要同时推进学前教育和高中阶段教育的均衡发展。
二、采取积极措施，逐步缩小学校办学条件的差距
3.省级教育行政部门要根据国家有关规定和当地实际情况，制订或完善本地区义务教育阶段学校办学条件基本要求。各县（市、区）对本地办学条件低于基本要求的薄弱学校，要制定限期改造计划，集中力量加快薄弱学校改造进程，尽快使辖区内薄弱学校逐年减少。要充分发挥具有优质教育资源的公办学校的辐射、带动作用，采取与薄弱学校整合、重组、教育资源共享等方式，促进薄弱学校的改造。要适应各地加快推进城镇化建设、调整乡村建制和人口变动等新的形势，合理配置好公共教育资源，在新建、扩建和改建学校时，适当调整和撤销一批生源不足、办学条件差、教育质量低的薄弱学校，并解决好人口集中的乡镇、县城及周边学校的大班额问题。
4．各级教育行政部门要在当地政府统一领导下，会同各有关部门，优先保障推进义务教育均衡发展所需资金。要切实落实教育经费“三个增长”和新增教育经费主要用于农村的要求，在经费投入上对薄弱学校的改造采取倾斜政策，城市教育费附加要优先用于薄弱校改造。
5．省级教育行政部门要会同有关部门，进一步调整教育经费支出结构，重点支持农村地区、贫困地区、少数民族地区的义务教育发展，加大对经济困难地区的教育专项转移支付，督促辖区内中小学生均公用经费基本标准和预算内生均公用经费拨款标准的落实。同时，县级要加强对各项教育经费的统筹，千方百计加大对农村学校和城镇薄弱学校的投入，切实改善农村学校和城镇薄弱学校的办学条件。
6.坚持义务教育阶段公办学校免试就近入学，并采取切实措施加快推进义务教育均衡发展，加强依法治教力度，进一步规范办学行为，有效遏制义务教育阶段择校之风蔓延的势头。义务教育阶段公办学校不得举办或变相举办重点学校。具有优质教育资源的公办学校不得改为民办或以改制为名实行高收费。各级教育行政部门要正确引导各类优质学校在全面实施素质教育、加强师资队伍建设、努力提高教育质量等方面发挥表率作用，严禁在硬件建设上相互攀比。
三、统筹教师资源，加强农村学校和城镇薄弱学校师资队伍建设
7.县级教育行政部门要依法履行对农村中小学教师的资格认定、招聘录用、职务评聘、培养培训、调配交流和考核等管理职能，加强辖区内教师资源的统筹管理和合理配置。要严格按照有关规定，保质保量地为所有中小学配齐合格教师。核定教师编制时要向农村学校倾斜，新增教师要优先满足农村学校、城镇薄弱学校的需求。要采取各种有效措施，建立区域内骨干教师巡回授课、紧缺专业教师流动教学、城镇教师到农村学校任教服务期等项制度，积极引导超编学校的富余教师向农村缺编学校流动，切实解决农村学校教师不足及整体水平不高的问题。要采取有力措施，实现同一区域同类教师工资待遇基本相同，并逐步提高农村中小学教师在高级专业职务聘任和表彰奖励中的比例，努力改善在农村地区工作的教师待遇。
8.各地要努力增加教师培训经费，加强农村学校、城镇薄弱学校骨干教师培训工作。要组织师范院校、普通高等学校和教师培训机构，加大对农村学校、城镇薄弱学校教师的培训力度。要探索新的培训方式和手段，积极推进农村中小学现代远程教育工程和教师网联计划，充分发挥现代信息技术和计算机网络在教师培训中的作用，增强培训的针对性、实效性和广泛性。帮助农村学校、城镇薄弱学校建立校本研修制度。采取积极有效措施，稳定农村学校、城镇薄弱学校骨干教师队伍。
四、建立有效机制，努力提高每一所学校的教育教学质量
9.各地要把全面推进素质教育、全面提高教育质量作为推进义务教育均衡发展的根本任务，在制定政策、配置资源、安排资金时，要优先保障提高教育教学质量的需要。要积极创造条件，保证所有学校按照义务教育课程方案要求开齐课程，并达到教学基本要求。所有学校都要认真执行国家课程计划，不得挤占音乐、体育、美术和社会实践等课时。要面向全体学生，采取各种措施对学习困难学生给予更多的帮助，努力使所有学生共同进步。
10.各级教育行政部门要逐步建立规范化、科学化、制度化的义务教育教学质量监测评估体系和教学指导体系。要组织督学和有关专家定期对学校的教育教学质量进行督导检查。要组织教研人员和优秀教师对一些教育教学质量较低的学校进行业务指导，必要时可选派有经验的教育行政干部、校长到这些学校工作，尽快改变其落后面貌。
11.各地要把大力发展现代远程教育作为推进义务教育均衡发展的重要措施来抓，加大教育资源开发和整合的力度，促进义务教育优质资源的共享。要大力推动现代教育技术在教学中的应用，中西部地区要先行普及以教学光盘应用为主的多媒体辅助教学，全面提高农村学校的教师素质和教育教学质量。
五、落实各项政策，切实保障弱势群体学生接受义务教育
12.各地要切实落实国家资助贫困家庭学生的各项政策。要认真做好农村义务教育阶段免费教科书政府采购工作，努力降低成本，确保按时发放，同一区域内应使用相同质量版本的教材。建立有效机制，切实落实对农村义务教育阶段贫困家庭学生免除杂费和提供必要寄宿生生活补助的经费。
13.要以公办学校为主，认真做好进城务工农民子女义务教育工作，切实落实收费“一视同仁”的政策。要加强对以接受进城务工农民子女为主的民办学校的扶持和管理。地方各级教育行政部门和学校要有针对性地采取措施，及时解决进城务工农民托留在农村的“留守儿童”在思想、学习、生活等方面存在的问题和困难。
14.要切实将残疾儿童少年义务教育纳入“两基”攻坚和巩固提高工作之中，不断提高残疾儿童少年义务教育普及程度。要优先保证农村残疾儿童少年享受“两免一补”政策，努力改善特殊教育学校办学条件。
六、建立监测评估体系，切实推进义务教育均衡发展
15．县级教育行政部门要建立和完善义务教育均衡发展的监测制度，定期对辖区内义务教育学校间的差距进行监测和分析，并以适当方式予以公布，接受社会监督。
16．国家教育督导团将建立义务教育均衡发展督导评估制度，研究制定督导评估指标体系，对各地义务教育均衡发展状况进行评估，对地方各级人民政府推动义务教育均衡发展的工作开展督导检查，将评估检查结果作为评价地方教育工作的重要指标。各省、自治区、直辖市人民政府督导部门要把义务教育均衡发展作为督导评估县级人民政府教育工作的重要内容，其督导评估结果要作为考核主要领导干部政绩的重要内容和进行表彰奖励的依据。
二○○五年五月二十五日
