安徽省城乡规划条例
安徽省人大常委会
安徽省城乡规划条例
安徽省人民代表大会常务委员会
公 告
（第三十号）
《安徽省城乡规划条例》已经2010年12月18日安徽省第十一届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过，现予公布，自2011年3月1日起施行。
安徽省人民代表大会常务委员会
2010年12月20日
安徽省城乡规划条例
（2010年12月18日安徽省第十一届人民代表大会
常务委员会第二十二次会议通过）
第一章 总 则
第一条 为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，根据《中华人民共和国城乡规划法》和有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于本省行政区域内制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动及其监督管理。
本条例所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城镇体系规划分为省域城镇体系规划、区域性城镇体系规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。
本条例所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。城市规划区范围内的镇、乡和村庄，镇、乡规划区范围内的村庄，不单独划定规划区。
第三条 城市和镇、乡应当制定城市规划、镇规划和乡规划。
县级以上人民政府确定应当制定村庄规划的区域。鼓励其他村庄根据发展需要制定村庄规划。
第四条 制定和实施城乡规划，应当符合科学发展的要求，遵循城乡统筹、因地制宜、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，注重近期建设与长远发展相结合，促进资源、能源节约和综合利用，保护自然资源和历史文化遗产，突出地域特色和传统风貌，改善人居环境。
第五条 城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。
第六条 各级人民政府应当将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算。县级以上人民政府应当对编制镇规划、乡规划和村庄规划给予经费支持。
县级以上人民政府财政部门应当根据城乡规划编制和管理的需要，在年度预算中安排城乡规划编制和管理经费。
第七条 经依法批准的城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。
规划区内的建设活动应当符合经依法批准的城乡规划。
第八条 各级人民政府应当加强对城乡规划的管理，鼓励采用先进的科学技术，增强城乡规划的科学性，提高城乡规划实施及监督管理的效能。
对在城乡规划工作中做出显著成绩的单位和个人，由县级以上人民政府及其有关部门给予表彰和奖励。
第九条 县级以上人民政府城乡规划委员会是本级人民政府城乡规划决策的议事机构，负责审查本级人民政府审批和需要报上级人民政府审批的城乡规划草案以及需要其审查的其他城乡规划草案，并向本级人民政府提出审查意见。
城乡规划委员会由本级人民政府及其相关行政部门负责人、专家和公众代表组成，其成员由本级人民政府聘任。城乡规划委员会应当根据本级人民政府确定的工作职责，建立健全运作程序和表决方式等工作规程。
第十条 县级以上人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。其中，设区的市城市规划区内的城乡规划工作由设区的市人民政府城乡规划主管部门统一管理。设区的市人民政府城乡规划主管部门的派出机构按照规定职责承担有关城乡规划管理工作。
县人民政府所在地镇以外的镇和乡人民政府依法承担城乡规划管理职责，并确定相关机构或者人员负责具体工作。
县级以上人民政府其他有关部门应当按照各自职责,做好城乡规划管理的相关工作。
第二章 城乡规划的制定
第十一条 制定城乡规划应当遵守法律、法规和国家、省有关标准和技术规范。
省人民政府城乡规划主管部门可以按照国家有关标准和技术规范，制定本省城乡规划编制的标准和技术规范，规范和指导全省城乡规划编制工作。
城市、县人民政府城乡规划主管部门应当指导镇、乡人民政府组织编制镇规划、乡规划和村庄规划。
第十二条 省域城镇体系规划由省人民政府组织编制，报国务院审批。
区域性城镇体系规划由共同的上一级人民政府城乡规划主管部门组织编制，并由组织编制部门报本级人民政府审批。
第十三条 城市总体规划由城市人民政府组织编制，报省人民政府审批。合肥市和国务院确定的城市的总体规划，经省人民政府审查同意后，报国务院审批。
县人民政府所在地镇的总体规划，由县人民政府组织编制，报设区的市人民政府审批，并报省人民政府城乡规划主管部门备案。其他镇的总体规划和乡规划、村庄规划，由镇、乡人民政府组织编制，报县级人民政府审批，并报设区的市人民政府城乡规划主管部门备案。其中，设区的市城市规划区内的镇的总体规划和乡规划、村庄规划，报设区的市人民政府审批。
市域城镇体系规划、县域城镇体系规划分别纳入城市总体规划和县人民政府所在地镇的总体规划，一并编制和审批。
城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年。城市总体规划还应当根据城市发展的需要，对城市远景发展做出预测性安排。
第十四条 省域城镇体系规划和城市、县人民政府组织编制的总体规划在报送审批前，区域性城镇体系规划在审批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议。本级人民政府应当对常务委员会组成人员的审议意见进行研究处理，并反馈处理情况。
镇、乡人民政府组织编制的镇总体规划、乡规划在报送审批前，应当先经镇、乡人民代表大会审议。镇、乡人民政府应当对代表的审议意见进行研究处理，并反馈处理情况。
村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。
第十五条 城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围，应当编制控制性详细规划。
城市、县人民政府所在地镇的控制性详细规划，由城市、县人民政府城乡规划主管部门根据城市、镇总体规划的要求组织编制，经城市、县人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。其他镇的控制性详细规划，由镇人民政府根据镇总体规划的要求组织编制，报县级人民政府审批。其中，设区的市城市规划区内的镇的控制性详细规划，报设区的市人民政府审批。
第十六条 城镇体系规划的强制性内容应当包括：限制建设区、禁止建设区的管制要求，重要资源和生态环境保护目标，省域内区域性重大基础设施布局等。
城市、镇总体规划的强制性内容应当包括：规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护控制性指标、自然和历史文化遗产保护区范围以及防灾减灾等。
控制性详细规划的强制性内容应当包括：各地块的土地使用性质、容积率、建筑密度、建设高度、绿地率、公共服务设施和基础设施建设的具体配置要求，历史文化遗产保护区以及涉及文物保护单位附近的建筑物、构筑物控制指标等。
第十七条 乡规划应当包括本行政区域内村庄发展布局，确定保留、发展和撤并的农村居民点和村庄建设标准、基础设施和公共服务设施的用地布局与建设要求、建设用地规模，以及对防灾减灾与公共安全保障措施等作出的具体安排。
村庄规划应当合理配置规划区内各类生产要素，综合利用村内闲置土地和土地整理节余建设用地，统筹各类生产及服务设施用地布局，确定农村住宅建设要求。规模较小的村庄，可以根据实际情况简化部分规划内容。
第十八条 城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要街区、重点景观区、广场、公园、大型公共服务设施用地、重要交通枢纽用地以及其他重要地块的修建性详细规划。
城乡规划主管部门组织编制的修建性详细规划报本级人民政府审定。镇人民政府组织编制的修建性详细规划报上一级人民政府审定。其中，设区的市城市规划区内的镇的修建性详细规划，报设区的市人民政府审定。
需要建设单位编制修建性详细规划的，由建设单位编制，报城市、县人民政府城乡规划主管部门审定。
第十九条 涉及空间资源利用的相关专业规划，经征求本级人民政府城乡规划主管部门意见，按国家有关规定报批。
法律、法规对专业规划编制、审批另有规定的，从其规定。
第二十条 历史文化名城、名镇、名村的保护规划应当与城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划同步编制；城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划已经批准的，应当单独编制保护规划，并按照国家有关规定报批、备案。
第二十一条 城市、镇的总体规划应当符合城镇体系规划，控制性详细规划应当符合城市、镇总体规划，修建性详细规划应当符合控制性详细规划、专业规划。专业规划应当符合城镇体系规划或者城市、镇总体规划，法律、法规另有规定的，从其规定。
第二十二条 城乡规划组织编制机关应当委托具有相应资质等级的单位承担城乡规划的具体编制工作。
城乡规划编制单位应当取得相应等级的资质证书，在资质等级许可的范围内从事城乡规划编制工作。
城乡规划编制单位从事城乡规划编制工作，应当遵守国家和省有关标准和技术规范，不得违反所依据的城乡规划，不得在规划成果中弄虚作假。
第二十三条 城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案在固定场所、政府网站等向社会予以公告，公告的时间不得少于三十日。
城乡规划组织编制机关应当采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。组织编制机关应当在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。
城镇体系规划、城市总体规划和镇总体规划批准前，审批机关应当组织有关部门、专家或者有相应资质的城乡规划技术服务机构进行审查。
城乡规划组织编制机关应当自城乡规划批准之日起十五日内向社会公布城乡规划。法律、行政法规规定不得公开的除外。
城乡规划组织编制机关应当按照国家和本省的有关规定，将城乡规划编制和审批材料存档。公众可以依法查阅存档的材料。
第三章 城乡规划的实施
第二十四条 各级人民政府应当根据本地区经济社会发展水平和资源环境承载力，量力而行，尊重群众意愿，有计划、分步骤地组织实施城乡规划。
城市、县和镇人民政府应当在编制国民经济和社会发展规划时，同步编制城市、镇的近期建设规划，并报总体规划审批机关备案。
第二十五条 城市的建设和发展，应当优先安排基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房的建设，完善城市综合服务功能，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，推行建筑节能，改善人居环境，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。
镇、乡的建设和发展，应当结合农村经济社会发展和产业结构调整，因地制宜，合理确定建设标准，统筹布局产业、居住等各类用地，优先安排供水、防洪、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视、环境卫生等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设，为周边农村提供服务。
村庄的建设和发展，应当从农村实际出发，尊重村民意愿，发挥村民自治组织的作用，优先安排生产、生活必需的道路、供水、排水、供电、环境卫生等基础设施和学校、卫生室、文化站等公共服务设施的建设，按照节能节地、防灾减灾等规定，鼓励和引导村民集中建设农民新村或者农民住宅小区，开展农村危房改造和村庄整治，促进新农村建设。
第二十六条 按照国家规定需要申请核发选址意见书的建设项目，建设单位应当按照下列规定向城乡规划主管部门提出申请：
（一）需要省以上人民政府及其有关部门批准、核准的建设项目，由省人民政府城乡规划主管部门征求项目所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门意见后，核发选址意见书；
（二）需要设区的市、县级人民政府及其有关部门批准、核准的建设项目，由项目所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门核发选址意见书。
城乡规划主管部门应当自收到申请之日起三十日内做出决定。符合城乡规划的，核发选址意见书；不符合城乡规划的，不予核发选址意见书，书面告知申请人，并说明理由。
第二十七条 因安全、环境保护、卫生、资源分布等原因需要独立选址的国家或者省重点建设项目，建设单位应当进行规划选址专题论证，编制规划选址专题论证报告，按照下列规定经城乡规划主管部门同意后，方可按照规定程序核发选址意见书：
（一）建设项目位置在城市行政区域范围内的，需经省人民政府城乡规划主管部门同意；
（二）建设项目位置在县行政区域范围内的，需经设区的市人民政府城乡规划主管部门同意。
交通、水利、电力、通讯等区域性基础设施建设项目，城乡规划主管部门应当依据经批准的城镇体系规划、相关专业规划或者规划选址专题论证报告核发选址意见书。
第二十八条 在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，建设单位应当在申请划拨土地前，持选址意见书和建设项目批准、核准或者备案文件以及依测绘成果绘制的规定比例尺地形图等相关材料，向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请。城乡规划主管部门应当自收到申请之日起三十日内依据控制性详细规划，核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。
在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，出让地块建设项目的建设用地规划许可证按照《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定办理。
第二十九条 城乡规划编制单位应当按照规划条件编制修建性详细规划。工程设计单位应当按照规划条件进行建设工程设计。
规划条件应当包括建设用地的位置、范围、面积、使用性质、容积率、建筑密度、绿地率、建设高度、基础设施和公共服务设施配套规定等内容，以及标明建设用地位置、范围界线、现状、周边环境和各类规划控制线、建筑界线等附图。
第三十条 在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当持使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料，向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交依法审定的修建性详细规划。
城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府应当自收到申请之日起三十日内作出决定。对符合规划条件的，核发建设工程规划许可证；不符合规划条件的，不予核发建设工程规划许可证，书面告知申请人，并说明理由。
建设工程开工前，建设单位应当委托具有相应测绘资质的单位依据建设工程规划许可证进行放线；建设工程基础、管线等隐蔽工程完工后，应当经过建设工程规划许可证核发机关组织验线。
建设工程规划许可证核发机关应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布；建设单位或者个人应当在施工现场公示建设工程规划许可内容和建设工程设计方案。
第三十一条 在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的单位或者个人，应当在办理用地审批手续前，持村民委员会书面同意意见和项目批准、核准或者备案文件以及建设工程设计方案，向镇、乡人民政府提出申请；确需占用农用地的，还应当提供农用地转用批准材料。
镇、乡人民政府应当自收到申请之日起十日内提出审查意见，报城市、县人民政府城乡规划主管部门。城乡规划主管部门应当自收到审查意见之日起十五日内作出决定，符合乡规划或者村庄规划的，核发乡村建设规划许可证；不符合乡规划或者村庄规划的，不予核发乡村建设规划许可证，书面告知申请人，并说明理由。
第三十二条 在乡、村庄规划区内进行农村村民住宅建设的，申请人应当持村民委员会证明材料、户口簿及其复印件，向镇、乡人民政府提出申请。
使用原有宅基地和其他非农用地的，镇、乡人民政府应当自收到申请之日起十日内作出决定，符合乡规划或者村庄规划的，核发乡村建设规划许可证；不符合乡规划或者村庄规划的，不予核发乡村建设规划许可证，书面告知申请人，并说明理由。
确需占用农用地的，申请人还应当提供农用地转用批准材料。镇、乡人民政府应当自收到申请之日起十日内提出审查意见，报城市、县人民政府城乡规划主管部门。城乡规划主管部门应当自收到审查意见之日起十五日内做出决定，符合乡规划或者村庄规划的，核发乡村建设规划许可证；不符合乡规划或者村庄规划的，不予核发乡村建设规划许可证，书面告知申请人，并说明理由。
第三十三条 选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证有效期为一年。需要延期的，应当在期限届满三十日前向发证机关提出延期申请，延期期限不得超过六个月。逾期未申请延期或者申请延期未获批准的，选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证以及乡村建设规划许可证自行失效。
第三十四条 建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出变更申请，说明变更的内容和理由。
城乡规划主管部门应当自收到变更申请之日起十日内进行审查，不符合控制性详细规划的，不予批准；符合控制性详细规划的，组织有关专家对变更的内容进行论证，听取利害关系人的意见，并进行公示后，作出是否同意变更的决定。
同意变更规划条件的，城乡规划主管部门应当及时将变更后的规划条件通报本级人民政府国土资源行政主管部门，并予以公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报国土资源行政主管部门备案。
第三十五条 城市人民政府应当根据城市发展的需要，编制城市地下空间开发利用规划。
城市地下空间的开发利用，应当服从规划管理，履行规划审批手续。
建设项目包含地下工程的，地下工程应当与地上工程同时办理规划许可手续。单独开发的地下交通、商业、仓储、能源、通信、管线、人防工程等建设项目，应当向城乡规划主管部门申请办理规划许可手续。
城市、县人民政府应当组织有关部门建立城镇地下建筑物、构筑物以及管线动态管理信息系统。
第三十六条 在城市、镇规划区内确需进行临时建设的，建设单位和个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理临时建设用地规划许可证。城乡规划主管部门应当自收到申请之日起十日内进行审查，不影响城乡规划实施的，依据有关规范标准提出临时用地规划条件，核发临时建设用地规划许可证。临时建设需要临时占用土地的，建设单位和个人还应当取得城市、县人民政府国土资源行政主管部门同意临时使用土地的文件。
有下列情形之一的，城市、县人民政府城乡规划主管部门不得办理临时建设用地规划许可证：
（一）在历史文化街区、名镇、名村的核心保护范围内的；
（二）影响近期建设规划、控制性详细规划实施的；
（三）影响道路交通、公共安全、市容的；
（四）占用绿地、水面和广场、公共停车场等公共活动场地的；
（五）法律、法规禁止的其他情形。
第三十七条 取得临时建设用地规划许可证，并完成设计方案的临时建设工程，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理临时建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当自收到申请之日起十日内，依据临时建设用地规划许可证，核定临时建设工程设计方案，核发临时建设工程规划许可证。
城乡规划主管部门核发临时建设工程规划许可证时，应当明确临时建设工程使用期限。自临时建设工程规划许可证核发之日起，临时建设工程使用期限不得超过二年。确需延长使用期限的，建设单位或者个人应当在期满三十日前向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请延期。延长期限累计不得超过一年。
临时建设工程使用期限届满，或者因国家、省重点建设项目需要提前拆除的，建设单位或者个人应当自使用期限届满之日或者接到城乡规划主管部门提前拆除通知之日起十五日内自行拆除，并清理场地。
第三十八条 建设工程竣工后，建设单位应当持建设工程规划许可证、建设工程竣工核实技术报告，向县级以上人民政府城乡规划主管部门申请对建设工程是否符合规划条件和规划许可要求进行核实。
县级以上人民政府城乡规划主管部门应当自收到申请之日起三十日内予以核实；经核实不符合规划条件和规划许可要求的，书面告知申请人，并说明理由。未经核实或者经核实不符合规划条件和规划许可要求的，建设单位不得组织竣工验收。
建设单位应当在建设工程竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料。
第四章 城乡规划的修改
第三十九条 城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者网络、媒体等其他方式征求公众意见。城市总体规划实施情况一般每二年评估一次，城镇体系规划、镇总体规划实施情况一般每五年评估一次。
组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告，并附具征求意见的情况。
第四十条 城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划有《中华人民共和国城乡规划法》第四十七条规定情形的，组织编制机关可以依法进行修改。
修改城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划，组织编制机关应当对原规划的实施情况进行总结，对修改的必要性进行论证，并向原审批机关报告，经同意后，方可编制修改方案。
修改后的城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划，应当按照本条例第十二条、第十三条和第十四条规定的审批程序报批。
第四十一条 乡规划、村庄规划有下列情形之一的，组织编制机关可以依法组织修改：
（一）上级人民政府制定的城乡规划发生变更，提出修改规划要求的；
（二）行政区划调整确需修改规划的；
（三）规划内容在实施中发现明显不适当的。
乡规划、村庄规划的修改，组织编制机关应当组织论证，按照原审批程序报批。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。
第四十二条 控制性详细规划有下列情形之一的，组织编制机关可以依法组织修改：
（一）总体规划修改对用地布局和功能产生重大影响的；
（二）实施国家或者省重点建设项目需要修改的；
（三）实施基础设施、公共服务设施和防灾减灾工程等民生工程建设需要修改的；
（四）规划审批机关认为应当修改规划的其他情形。
第五章 监督检查
第四十三条 各级人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会或者镇、乡人民代表大会报告城乡规划的实施情况，并接受监督。
第四十四条 县级以上人民政府及其城乡规划主管部门应当依法加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查，及时查处违反城乡规划法律、法规的行为。
镇、乡人民政府应当加强乡村建设规划许可证实施的监督。监督检查时，可以采取以下措施：
（一）要求有关单位和人员提供与监督事项有关的文件、资料，并进行复制；
（二）要求有关单位和个人就监督事项涉及的问题作出解释和说明，并根据需要进入现场进行勘测；
（三）责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划的法律、法规的行为。
街道办事处对本辖区内违法建设行为，应当配合城乡规划主管部门或者其他有关部门依法处理。
第四十五条 居民委员会、村民委员会、物业服务企业发现本区域内有违法建设行为的，有权予以劝阻，并及时向城乡规划主管部门、其他有关部门或者镇、乡人民政府报告。
第四十六条 省及设区的市人民政府应当建立城乡规划督察员制度，向下一级人民政府派出城乡规划督察员。
城乡规划督察员对城乡规划违法行为，应当及时向派驻地人民政府及其城乡规划主管部门提出督察意见，同时将督察意见报派出人民政府的城乡规划主管部门。
派驻地人民政府及其城乡规划主管部门应当及时纠正城乡规划违法行为，并将处理结果反馈城乡规划督察员。派驻地人民政府及其城乡规划主管部门拒不纠正的，派出人民政府的城乡规划主管部门应当责令其限期改正。
第四十七条 城乡规划主管部门应当在固定场所、政府网站等为公民、法人或者其他组织提供依法应当公开的城乡规划信息资料；特殊情况需要的，也可以通过新闻媒体予以公开。任何单位或者个人均有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。
任何单位或者个人有权就涉嫌违法的建设活动向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报。城乡规划主管部门或者其他有关部门应当及时受理举报，属于本部门职责范围的，应当立即组织核查、处理，并将核查、处理情况告知举报人；不属于本部门职责范围的，应当转交有权处理的部门，并告知举报人。
第四十八条 对于无法确定所有人的违法建设，建设工程所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门可以通过在新闻媒体、违法建设现场发布公告等形式告知违法建设所有人依法接受处理，公告期限不得少于三十日。公告期满仍无法确定违法建设所有人的，建设工程所在地城市、县人民政府可以责成有关部门依法处理。
第六章 法律责任
第四十九条 有关人民政府有下列情形之一的，由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分：
（一）依法应当编制城乡规划而未组织编制的；
（二）未按法定程序编制、审批和修改城乡规划的；
（三）委托不具有相应资质等级的单位编制城乡规划的；
（四）违反上级人民政府制定的城乡规划，编制、审批和修改城乡规划的。
第五十条 县级以上人民政府城乡规划主管部门或者镇、乡人民政府有下列行为之一的，由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：
（一）未依法组织编制城市、镇的控制性详细规划的；
（二）超越职权或者对不符合法定条件的申请人核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证、临时建设用地规划许可证、临时建设工程规划许可证的；
（三）对符合法定条件的申请人未在法定期限内核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证、临时建设用地规划许可证、临时建设工程规划许可证的；
（四）未依法对经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布的；
（五）同意修改修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图前未采取听证会等形式听取利害关系人的意见的；
（六）发现未依法取得规划许可或者违反规划许可的规定在规划区内进行建设的行为，而不予查处或者接到举报后不依法处理的；
（七）违反规定的程序变更规划条件的。
第五十一条 县级以上人民政府有关部门有下列行为之一的，由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：
（一）对未依法取得选址意见书的建设项目核发建设项目批准文件的；
（二）未依法在国有土地使用权出让合同中确定规划条件或者改变国有土地使用权出让合同中依法确定的规划条件的；
（三）对未依法取得建设用地规划许可证的建设单位划拨国有土地使用权的。
第五十二条 违反本条例第二十二条规定，城乡规划编制单位有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期改正，处以合同约定的规划编制费一倍以上二倍以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，由原发证机关降低资质等级或者吊销资质证书；造成损失的，依法承担赔偿责任：
（一）超越资质等级许可的范围承揽城乡规划编制工作的；
（二）违反国家和省有关标准和技术规范编制城乡规划的；
（三）违反所依据的城乡规划编制规划的。
违反本条例第二十二条第三款规定，城乡规划编制单位在规划成果中弄虚作假的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期改正，给予警告；情节严重的，由原发证机关降低资质等级或者吊销资质证书；造成损失的，依法承担赔偿责任。
第五十三条 违反本条例第二十九条第一款规定，城乡规划编制单位未按照规划条件编制修建性详细规划或者工程设计单位违反规划条件进行建设工程设计的，由项目所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令改正，处以合同约定的设计费一倍以上二倍以下的罚款；情节严重的，提请原发证机关降低资质等级或者吊销资质证书；造成损失的，依法承担赔偿责任。
第五十四条 违反本条例规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
前款所称未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，应当符合下列情形：
（一）违法建设工程处于城乡规划确定的建设用地范围内，不影响控制性详细规划或者乡规划和村庄规划实施的；
（二）违法建设工程不危害公共卫生、公共安全，不影响基础设施和公共服务设施正常运行的；
（三）违法建设工程不违反城乡规划确定的自然资源、生态环境和历史文化遗产保护要求的；
（四）违法建设工程未侵犯利害关系人合法权益、造成不良社会影响，或者经过改正后可以消除的。
本条第一款规定的建设工程造价按照有违法建设情形的单位工程造价确定，其中房屋建筑工程按照单体建筑物工程造价确定。
第五十五条 违反本条例第三十条第三款规定，具有测绘资质的单位违反建设工程规划许可证进行放线的，由项目所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令改正；情节严重的，提请原发证机关降低资质等级或者吊销资质证书；造成损失的，依法承担赔偿责任。
第五十六条 违反本条例规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由镇、乡人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
第七章 附 则
第五十七条 本条例自2011年3月１日起施行。《安徽省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》同时废止。
信托和信托法律关系
自2001年10月1日《中华人民共和国信托法》施行以来，信托活动日益频繁，信托在房地产开发、融资租赁、基础设施建设、证券投资等领域发挥越来越重要的作用。可是，笔者在从事信托法律服务过程中,往往发现信托公司的从业人员、律师、法官对信托和信托法律关系的概念存在不同层次的理解,有些理解的立场甚至是完全相悖的，这种情况的出现固然与目前我国民法体系中对信托的定位、信托立法本身对信托关系法律适用规则的缺失有着直接的关系。但作为信托从业人员和法律工作者的天生使命决定了必须立足现行的法律环境、对信托关系的法律适用作出现实意义的判断。
本文中,笔者主要基于对我国信托立法本意的理解,结合我国民法体系和合同法规则，对信托和信托法律关系的内涵及法律适用提出个人的见解,希望籍此与广大同行对信托活动的实践性价值进行讨论。
一、信托和信托法律关系的释义
（一）信托是一种独立的财产管理制度。
《中华人民共和国信托法》第二条明文规定：本法所称信托，是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。
根据我国信托立法的本意，信托被界定为是一种财产管理制度。全国人大法制工作委员会《中华人民共和国信托法释义》第二部分总则中有如下表述：“理解信托的定义，可以从以下几个方面把握其基本的特征： 一、信托是一种由他人进行财产管理、运用或处分的财产管理制度。 ” 。
信托所体现的财产管理方式具体表现为：委托人将其财产交由受托人管理、受托人与受益人完成对财产权内容的分配，即委托人享有财产权当中的占有、使用和处分权；受益人享有财产权当中的受益权。《中华人民共和国信托法释义》第一部分绪论对此所作的表述为：“在信托关系中所考虑的是委托人所委托的是财产权，这是一种既包括有形财产又包括无形财产的权利，或者说是具有一定物质内容和直接体现一定经济利益的权利。财产权的内容为：一是对财产的实际使用权；二是获取财产收益的受益权；三是实施对财产管理的权力；四是对财产的处分的权力。这四种权利各有具体的、丰富的内容，可以形成不同的范围和不同的层次。这四种权利是可以分离的，分别行使或者分别加以组合。在信托关系中委托人所委托的是财产权，至于在其所包含四种权利中，委托的具体内容，委托的范围大小，委托的层次深浅，行使权利的方式，所授的权力和所受的限制，伸缩性很大，可作出多种选择，而这种灵活性，这种选择权，都由委托人来运用。这也就是被称为委托人的财产所有人，有权依照法定的规则，自主地决定其财产运用信托的具体内容、具体方式。这种信托关系中的委托，是可以体现信托特点的，反映了信托的本质属性。 ”可见， 信托的本质属性是对财产权的分割处分和管理。
（二）信托法律关系是一种特殊的民事财产法律关系
根据《中华人民共和国信托法》的规定，信托的当事人有委托人、受托人、受益人三方面组成。
根据《中华人民共和国信托法》的规定，信托的客体是财产所有权或者财产所有权权利。
根据对信托的释义，信托的本质即是财产管理制度。
因此，信托法律关系就是以信托财产为中心，由委托人、受托人、受益人三方面组成的信托财产管理法律关系。《中华人民共和国信托法释义》第一部分绪论的表述为：“信托关系是一种以信托财产为中心的法律关系。”、“信托关系就是以信托财产为中心，由委托人、受托人、受益人三方面组成的法律关系。”
二、信托在民法体系中的定位和法律适用
（一）信托所体现的财产管理制度属于我国民法体系确立的财产所有权制度，非以设定债权债务为目的的债和合同制度。
从《中华人民共和国民法通则》确立的立法体系内容可以看出,我国民法体系分别由民事主体制度、财产所有权制度、债和合同制度、知识产权制度、财产继承制度、民事责任制度、民法的其他制度如民事法律行为、代理、时效等主要法律制度组成。 [注1]
而信托所体现的财产管理制度即是财产所有权制度的一种具体表现形式，因此，信托法律关系的内容隶属于民法体系框架下所有权法律规范的范畴。
可见，信托是基于民事权利中的所有权理论产生的一种财产管理制度，而非基于民事权利中的债权理论产生的合同制度。信托法律关系直接体现的是财产管理法律关系，非债权债务合同法律关系。
（二）信托法律关系设立适用信托法调整，不适用合同法调整。
信托法是民法体系中所有权法律规范的特殊法，根据法律适用的基本原则，对同一法律关系，普通法和同位阶的其他特别法都有规定的，应当优先适用其他特别法律的规定；同一法律规范中的特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。[注2]
一方面，信托法对信托财产关系的设立、信托当事人权利义务的保护已经具有完善、全面的规范，而该等规范的内容与民法通则、合同法的规范具有显著的不同。
另一方面，信托法律关系是通过书面设立产生的。信托法规定设立信托法律关系必须采取信托合同、遗嘱或者法律、行政法规规定的其他书面文件。信托法律关系虽然可以通过合同形式设立，但信托法律关系本身属于特殊的民事法律关系，与《中华人民共和国合同法》确立的合同法律关系不同，对此，全国人大法制工作委员会《中华人民共和国信托法释义》第二部分总则作的区分是：“信托合同与一般的合同相比，还有其特殊的情形，这主要是：一般的合同，要求当事人之间应当支付对价，即合同都是有偿的。而信托合同是委托人单方面交付信托财产，并不要求受托人支付对价。在未作约定的情况下，受托人履行对信托财产的管理义务，属于单务的和无偿的。这些都是信托合同与一般合同的区别。” 同时，根据信托法律关系设立的特征：信托一旦设立，委托人除非在信托条款中明确保留了变更、终止或撤消的权利外，这也是信托和合同的主要区别，即：合同可以撤销或变更，而信托一经设立，就不能撤销甚至变更，委托人不能与受托人协商变更受益人的受益权。[注3]为此，信托理论界有一种形象的说法：委托人于信托设立后不得再介入信托的运作，成为信托的陌生人。
信托法律关系涉及的财产管理制度属于我国民法通则规定的所有权（物权）民事权利内容，该等内容不受合同法的调整。虽然我国民法通则中并未规定债权合同和物权合同的分类，但立法和司法领域倾向于认定我国合同法所指的合同仅限于当事人以设立、变更、终止民事权利义务关系的债权合同，而不认为合同法下的合同包括物权合同 。[注4]
因此，信托法律关系虽然可以因合同形式设立，但其法律关系的内容不能适用合同法规则进行调整，信托法律关系应适用信托法的调整。
（三）违反信托义务承担的民事责任方式。
根据当事人违反义务的性质，民事责任可以分为违反合同的民事责任和侵权的民事责任。违反合同的民事责任是指公民、法人不履行合同应承担的民事责任，又称合同责任。侵权的民事责任是指公民、法人侵害社会公共财产、侵害他人财产、人身权，应当承担的民事责任。合同责任保护的是合同当事人以合同所设定的权利，即债权；侵权责任保护的是当事人在债的关系外享有的合法权益，主要是物权和人身权等绝对权。承担违反合同的民事责任和侵权责任的民事责任的方式不同，例如，违反合同的，不能以消除影响、排除妨碍等方式承担民事责任；对于侵权行为，不能适用支付违约金的责任承担方式。[注5]
信托法第二十条至第二十三条对违反信托义务的民事责任承担方式主要是：排除妨碍、恢复信托财产的原状、要求赔偿等，因此，信托法规定的民事责任承担方式也符合侵权责任保护的法律内容。
笔者倾向的观点是：信托所反映的财产关系内容体现的是我国民法体系中所有权法律规范下的财产管理制度，信托法律关系是特殊的民事财产法律关系，信托的设立、违反信托义务的实体法司法救助适用信托法调整。
（朱旭东，北京市中伦金通律师事务所上海分所）
[注1]：见王利明、郭明瑞、吴汉东撰写的《民法新论》
[注2]：见王利明主编的《中国民法典草案建议稿及说明》
[注3]：见李永祥主编的《委托理财纠纷案件审判要旨》
[注4]：见李国光副院长任主编的、最高人民法院经济审判庭编著的《合同法释解与适用》
[注5]：见王利明、郭明瑞、吴汉东撰写的《民法新论》
